摘要
农村义务教育经费保障机制有效提高了我国义务教育投入水平。然而，城乡接合部学校的城市性质使其享受政策保障受到一定限制，同时其教育经费又往往难以达到主城区水平，因此城乡接合部地区可能成为处于主城区和农村之间的义务教育经费“洼地”。本研究基于教育经费统计数据和空间数据，使用空间断点回归方法，定量地研究“新机制”背景下城乡属性对于学校生均教育经费投入的影响。结果发现，城乡接合部学校生均经费显著地低于邻近的农村学校，而且存在学生规模过大的问题。本研究建议，现行的城乡义务教育经费保障机制应该对城乡接合部学校的教育经费予以重点倾斜。
关键词
义务教育经费 新机制 城乡接合部 空间断点回归
基金项目
教育部人文社会科学重点研究基地“十四五”规划重大项目“教育与高质量发展研究”（22JJD880003）；中国农学会教育教学类第八批教育教学课题项目（PCE2203）。
作者简介
郝晓伟，北京大学教育学院博士研究生
闵维方，北京大学教育学院教授
引用本文
郝晓伟,闵维方.城乡接合部义务教育学校存在经费“洼地”吗？[J].复旦教育论坛,2023,21(03):95-103.
在实施城乡义务教育经费保障机制（简称“城乡‘新机制’”）之前，我国早在2006年就开始实行农村义务教育经费保障机制（简称“农村‘新机制’”）。农村“新机制”将农村义务教育全面纳入国家公共财政覆盖范围，有效减轻了广大农村家庭的教育负担，大大提高了农村学校的经费保障水平，对于缩小城乡教育投入差距、维护农村教育公平具有重要的促进作用。随着教育投入水平的整体提高，教育经费的结构性公平问题越来越值得关注。开始于农村地区的“新机制”政策，并没有涉及城市学生的教育经费保障问题。这造成了城市和农村义务教育经费保障机制有关政策不统一的问题，使得局部的教育资源配置不够均衡。特别是随着我国城市化水平的不断提高，大量农村人口不断进入城市，随迁子女的增多使得城市义务教育需求不断增大。而受户籍制度、经费管理体制等政策的限制，农村学生的教育经费并不能跟随学生流动，原有体制下学生和教育经费分离的问题逐渐突出，使得流入城市家庭的教育负担加大，城市中小学校的财务压力增大，部分学校的财政情况逐渐紧张[1,2]。而且城市学生在当时的背景下无法享受和农村学生同样的教育财政补贴，对于城市学生特别是城市贫困学生来说则不够公平。研究发现，在教育分配层面上中国城市教育的不平等程度有逐渐扩大的趋势[3]。其中，城乡接合部是教育公平问题比较突出的区域之一。城乡接合部区域的教育经费存在结构性的“洼地”问题。一段时间以来，我国存在着义务教育经费总量不足、结构不合理和地区差异问题[4]，特别是城乡接合部地区的教育等公共服务资源有限[5]，教育经费不足问题更为突出。对于这一现象，已有学者将公共服务资源配置效果低于邻近区域的城乡接合部地区定义为教育等公共资源的“洼地”[6]。城乡接合部学校虽然具有城市属性，但发展水平并不一定高于农村，既难以获得主城区学校在城市化发展中所享受的红利，也缺乏国家对于农村学校的政策倾斜[7]。城乡接合部在缺乏足够重视的情况下逐渐成为教育投入的“洼地”，也就是教育经费相对邻近其他区域更低的地区。以往以农村“新机制”政策为代表的农村义务教育政策，并不包含城乡接合部的学校。因此，城乡接合部学校的教育等公共服务投入可能一方面低于主城区学校，另一方面还低于发展水平相接近的农村地区学校。一般来说，城乡接合部往往是城市外来人口、以劳动密集型部门为代表的就业职位技能较低和就业稳定性差的人口等城市较低阶层的聚居地[8]。而如果该地区的教育投入不足，教育发展落后，会加剧社会的教育不平等问题，抑制教育促进社会流动的作用。对于该问题，目前已有研究多以调查统计和案例研究为主[7,9,10]。本研究试图使用教育经费统计数据中的学校层级数据，以空间断点回归方法，定量地研究在农村“新机制”政策影响下，城乡接合部学校的生均教育经费是否明显少于同水平邻近农村学校，并探讨相关的影响因素和机制。农村义务教育经费保障机制是我国实施的一项重大的教育财政经费政策，关于该政策的讨论以及学术研究已经非常广泛而深入，对其所产生的影响有了较为全面深入的研究。比如，有大量文献立足于教育财政问题本身，研究“新机制”对于教育经费的影响，其中主要是对于经费分配差异的分析，这既包括省级层面的教育经费分配问题，也包括基层教育经费支出水平的差异。有研究发现“新机制”对于全国范围内义务教育财政的增长有促进作用[11]。不过，也有其他研究一定程度上存在结论相反的情况[12]。究其原因，一方面可能在于二者分别使用了省级和县区、学校层级的数据；另一方面可能在于样本选择问题，东部地区财力本身雄厚，前者没有控制时间效应，如果存在大量遗漏变量，则会存在低估西部地区“新机制”政策实施效果的可能性，而后者研究样本覆盖范围较小，非随机抽样会使得选择性偏误较大[13]。后续研究多发现政策实施后教育经费出现了结构性变化，但是教育经费在总量上并未发生显著的增加[14,15]，一定程度上支持了后一类研究的结论。“新机制”改革具有“收入效应”和“替代效应”，在提高公用经费支出水平的同时，可能会降低人员经费支出水平，造成农村教师收入水平偏低的问题[13,16]。而且对于学生而言，由于直接资助特别是“一补”的额度和覆盖面较小，尤其在中西部的广大地区，中小学生的直接教育支出特别是寄宿生活费用仍是农村普通家庭较重的负担[17]。综合以上文献可以看出，“新机制”确实有利于提高教育公用经费的水平，这一部分经费成为保障农村义务教育经费水平的重要支撑，有效降低了农村家庭的义务教育经济负担。不过，由于替代效应的存在，可能存在着挤出其他部分经费的情况，其中对人员性经费的挤出情况尤为明显。可以说，“新机制”整体上确实对于提高教育经费水平具有突出作用，但是对于不同城乡地区、地理区域、经费指标等结构性问题，可能会有不一样的影响，因此需要更微观地研究“新机制”对于教育经费的异质性作用。城乡二元结构造成教育财政差异也是教育经济学所关注的研究问题。21世纪初以前，我国长期以来处于城乡二元发展格局，形成了农村和城市教育二元管理结构，使城乡教育财政存在明显差异[18]。为了改变这一局面，21世纪以来国家实施了一系列重大政策，包括实行“以县为主”的教育管理体制、农村和城乡教育经费保障机制等。这一系列政策的实施大大改善了城乡教育经费问题，提高了农村义务教育经费水平，缩小了教育经费的城乡差异。然而，义务教育经费的城乡差异仍然存在，这一差异存在于多个方面，有不少研究也从不同角度予以讨论。有的研究从教育质量角度出发，发现城乡间基础教育经费投入的差距已大大缩小，但是以教师学历结构来度量的教育质量差距仍然较大[19,20]。有的研究发现不同地区教育经费的数量差异和使用效率也很不一样[21,22]。以往有关教育经费差异的研究主要对于城乡进行简单的二分，并且一般认为城市学校的教育经费优于农村学校，但是对于城乡内部不同区域、不同层级的学校之间的差异没有予以充分关注。据统计，我国城市主城区小学各类教育经费人均9140.97元，初中为12947.86元；农村地区小学各类教育经费人均8378.21元，初中为13353.78元；城乡接合部小学各类教育经费人均7680.95元，初中为11583.73元。由此可见，以城乡接合部为代表的城市边缘地区发展水平低，财政投入少，往往成为公共服务的“洼地”。而这一区域往往是城市弱势人群、外来人口、农村入城人员等弱势阶层的聚集地，该区域教育等公共服务的欠缺将不利于社会公平的实现。因此，关注城乡接合部学校的发展十分有必要。本研究具有以下贡献：首先，以往研究主要使用省级至县级的各级数据。虽然我国实行“以县为主”的财政经费管理体制，但是实际教育经费的接收和使用主要是由学校完成的。即使是在同一县级行政单位内，不同学校的财务状况也有较大差异，使用县级财政数据同样无法解决这一问题。因此，使用校级财政数据可以获得更为精确的研究结果。其次，空间断点回归作为一种因果推断的方法，在国内外研究中应用得越来越广泛。而且随着学校层面地理数据的可获得性越来越强，空间断点回归在学校层级数据的研究上作用越来越大，可靠性也逐渐提高，出现了一定数量的相关论文[23,24,25,26,27,28]。因此，如果处理得当，研究结论的可靠性也就得以大幅提升。参考Dell在空间断点回归研究中的做法[29,30]，可以认为地理位置邻近的学校，其所在地的经济社会环境、所接受的公共财政支持、服务的范围和人群等要素应当是比较接近的，那么邻近学校之间的生均经费等条件也应该是比较类似的。如果邻近学校之间的生均经费等条件存在明显差异的话，就可以认为是其他外生因素造成的。因此，如果只选取邻近学校的样本并控制相应变量，就可以获得政策较为纯净的平均处理效应。其中，Yit为因变量，表示学校生均教育经费；Urbani是本文的核心自变量，标记该学校是否是城市学校（城市学校为1，农村学校为0），本研究中城市学校只包括城乡接合部的学校，而没有主要城区的学校；Xi为控制变量，具体包括学校专任教师数量、学生数量、校舍面积、图书数量、固定资产原价，以及学校所在地一公里栅格平均灯光值、人口、GDP和学校与政府的距离；μi为县级行政单位的固定效应，εit为误差项。为了防止量纲较大而出现异方差的问题，在回归模型中对于变量进行了对数化处理。所有结果均加入了县级行政单位的个体固定效应。在控制变量中，学校专任教师数量、学生数量、校舍面积、图书数量、固定资产原价用于衡量学校办学的基本情况及教育教学资源；人口和GDP用于衡量学校服务范围内经济社会发展状况，当地经济水平对于学校获得经费支持具有一定影响，而随着地理数据的发展，灯光数据被广泛应用于优化人口、GDP等经济社会发展指标上；学校与政府的距离所表达的是学校与当地地方政府之间的空间距离，用于对城市范围及学校在城市中的偏远程度进行控制。本研究所用数据来自教育经费统计数据中的学校层级数据。鉴于城乡义务教育经费保障机制从2015年末开始实施，为了保障数据不受后续政策的影响，本研究使用2014年教育经费统计数据。通过筛选类型，获得了义务教育阶段学校相应的数据。该数据包括义务教育教师数量、学生数量等基本信息，以及各项财务收入和支出情况。本研究所使用的城乡分类方法，是基于国家统计局的城乡划分标准——《统计用区划代码和城乡划分代码编制规则》①。根据国家统计局对统计用区划代码和城乡划分代码的定义，本研究将城乡结合区和镇乡结合区统一划分为城乡接合部②。本研究使用地理信息系统和电子地图，获得义务教育学校的经纬度信息，并计算学校与政府的距离等数据。同时，根据城乡分类代码获取城乡分类信息，以县级行政区域为单位，为每一所城乡接合部的学校匹配一所县级行政区域内距离最近的乡村学校。学校所在地一公里栅格平均灯光值、人口、GDP等数据，来源于NGDC地理数据中心和全国地理信息资源目录服务系统、国家科技基础条件平台。本研究所用数据以国内城乡接合部地区的小学和初中为基础，按照邻近原则，为这些样本一一匹配城乡分界线另一侧的农村学校，对于匹配重复的样本予以剔除。一般来说，农村学校的数量要远多于城乡接合部学校的数量，大多数城乡接合部学校都可以在城乡边界的另一侧匹配到与其最为邻近的农村学校。首先根据城乡接合部与农村地区的边界（空间断点），为城乡接合部学校匹配边界另一侧的邻近农村学校；再以初中和小学的一般服务半径为限制（断点带宽），获得空间上更加邻近的样本。样本包括18782所农村小学和19603所城乡接合部小学，以及7413所农村初中和7374所城乡接合部初中。根据表1的描述性统计，农村学校的生均经费要高于城乡接合部学校，而城乡接合部学校的专任教师数量、学生数量以及生师比都高于农村学校。为了验证城乡接合部地区的学校生均经费是否存在“洼地”，以及和后续空间断点回归进行比较，首先将匹配成功的所有样本进行回归。如表2所示，在不加入控制变量时，城乡接合部小学比农村小学的生均经费显著低34%，城乡接合部初中比农村初中的生均经费低24.6%，而加入控制变量后，小学和初中分别低16.4%和12.3%。这说明城乡接合部地区的学校生均经费确实更低。当然，由于这一部分结果没有将样本限制在城乡接合部与农村两类地区的边界附近，可能存在其他因素的干扰，所以该结果尚不足以证明这一差异是农村义务教育经费保障机制的政策差异所造成的。本研究进一步通过限制城乡接合部学校和农村学校的距离，来匹配在地理上相近的城乡学校，从而控制内生性，获得更加纯净的结果。根据《城市居住区规划设计规范》，小学服务半径一般不超过500米，中学服务半径一般不超过1000米。因此，本研究大致推测认为，一般要求相邻两所小学距离不超过1000米，相邻两所中学距离不超过2000米。当然这并不是必然的情况，实际情况可能会大于或者小于这一距离。因此，在小学样本中，将1公里作为标准带宽，即认为距离小于1公里可以算作邻近学校，在该回归中只保留距离小于1公里的样本进行回归，并分别将2公里和0.5公里的样本作为稳健性检验；在初中样本中，将2公里作为标准带宽，并分别将4公里和1公里的样本作为稳健性检验。如表3所示，城乡接合部小学的生均经费显著地低于邻近的农村小学，在距离小于2公里、1公里和0.5公里的样本中，城乡接合部小学的生均经费比邻近的农村小学分别低32%、32.3%和24.1%。虽然加入控制变量后是否为城乡接合部这一关键自变量对于生均经费的影响下降，但是仍然对于生均经费具有显著负面影响。初中样本的结果与小学样本的趋势类似，在距离小于4公里、2公里和1公里的样本中，城乡接合部初中的生均经费比邻近的农村初中分别低29.7%、30.1%和21.8%。不过，由于初中生均经费比小学阶段高，因此城乡接合部初中与邻近农村初中的差距更大。而加入控制变量后，关键自变量同样对于生均经费具有显著负面影响，区别只是系数略有下降。整体而言，随着对于样本距离的限制越来越严格，更加邻近的城乡接合部学校与农村学校得以保留，样本之间的同质性越来越强，样本的可比性也越来越强。这造成了关键自变量系数变小，但是这一差异却始终显著。因此，同质且邻近的城乡学校之间，生均经费却出现显著差异，这确实可以说明是“新机制”中的政策不统一所造成的。为了保证结果的可信度，本研究还对断点回归结果进行了检验。根据国家相关规定，对于农村不足100人的小规模学校按100人拨付公用经费，而这可能会造成这类学校的生均经费较高。为了减少农村小规模学校的影响，本研究将这部分样本剔除后进行回归。如表4所示，样本中小学的结果相差不大，而初中的系数稍有下降，不过总体上结果仍然保持基本一致。这可能是由于小规模学校主要是在边远地区，邻近城市地区的农村学校规模一般不会太小。因此，这一政策实际上并不影响本研究的结果。
此外，本研究根据城乡接合部与农村地区的边界，将边界到城市学校的距离设为正数，边界到农村学校的距离设为负数，以边界为界线构成断点。由于断点回归设计对模型设定条件非常敏感，如果估计结果随设定条件变化而呈现较大幅度波动，那么应当对回归结果存疑。现有文献主要通过调整带宽、变换多项式形式来进行稳健性检验[31]。Gelman和Imbens认为，当带宽较大时，高阶多项式估计结果更加准确；当带宽较小时，低阶多项式估计结果更精确[32]。因此，本研究主要汇报了一次多项式和二次多项式的结果。同时，对于小学样本分别汇报只保留距离小于2公里、1公里和0.5公里的样本，对于初中样本分别汇报只保留距离小于4公里、2公里和1公里的样本，比较结果的稳健性。图1显示，断点两侧的城乡接合部小学和农村小学的生均经费出现了跳跃；图2显示，初中样本也存在断点两侧的跳跃。这表明城乡接合部学校的生均经费显著地低于邻近的农村学校。义务教育学校一般会存在规模经济效应[33]，学生数量多的学校一般会比同水平学校的生均经费更少。本研究的描述性统计也发现，城乡接合部学校的平均学生数量明显高于农村学校，因此有必要将学生数量多少所产生的规模效应差异考虑在内。本研究根据学生数量将两类学校的全部样本分为学生数量较多的前50%学校和学生数量较少的后50%学校两个子样本。一般来说，学生数量较多学校的规模效应较强，而学生数量较少学校的规模效应较弱。本研究通过将学生规模相对接近的学校之间进行比较，一定程度上降低了规模效应的影响。如表5所示，规模效应较强的城乡接合部初中的生均经费显著低于农村学校。在距离小于4公里和2公里的样本中，城乡接合部初中的生均经费比邻近的农村初中分别低27.8%和30.6%。在规模效应较强的初中当中，两类学校的差异并不明显。对初中数据进行分样本回归后，规模效应较强学校的结果从显著变为不显著，说明规模效应较强的城乡接合部学校的生均经费与农村学校相差不大。由于没有受到“新机制”的政策支持，城乡接合部初中的生均经费本来应当低于农村初中。但实际上，规模效应较强的两类学校在生均经费方面却没有显著差异，而规模效应较弱的城乡接合部学校的生均经费仍然显著低于农村学校。因此，这些经费数值上的表现，应该与规模效应有关。这应当是由于大规模城乡接合部初中产生了更大的规模经济效应，摊薄了政策差异所造成的生均经费差距，保持了和农村地区接近的生均经费水平。此外，一般情况下小学的学生数量要小于初中，因此其规模效应相对较弱，对于回归结果的影响也较小。在本文中表现为，采用分样本回归的结果相较没有采用分样本回归的结果来说，其显著性水平没有太大变化。这也从反面印证了规模效应的影响。虽然学生数量多的城乡接合部学校具有规模效应，使得这类学校的生均经费从统计数值上看相对并不低，但是这些学校可能出现教育质量下降的问题，而缩小学生规模可以提升学生的学业表现，因此应当实施注重教育公平的“反规模经济效应”政策[33]。综上所述，本研究发现城乡接合部学校的生均教育经费要显著地低于邻近的农村学校。在控制了专任教师数量、学生数量等特征以及地区经济社会因素后，在空间上相邻而城乡属性不同的学校之间存在显著差异。在以上结论的基础上可以推断出，城乡两类学校生均教育经费存在差异的原因之一可能在于，农村义务教育经费保障机制作为义务教育经费方面最重要的国家政策，并没有包含城市学校。这使得在大幅提高农村地区学校教育经费的同时，城乡接合部学校没有获得相应的经费增长，从而产生了经费保障差距。本研究进而从规模经济效应的角度提出，学生数量较多的学校规模效应更强，缩小了由于政策支持力度不同而存在的两类学校的经费差异。同时，学生数量较少的学校规模效应较弱，两类学校的经费差异依然存在。但需要注意的是，大规模学校会存在一定的教育质量问题。随着我国城镇化进程的加快，大量农村人口进入城市，而农村“新机制”无法覆盖到进城农村人口。这使得新进入城市地区的农村学生没有获得相应的教育经费支持，而这类学生往往在城乡接合部学校就读，从而降低了城乡接合部学校的生均教育经费。一般来说，城乡接合部学校中有相当一部分是民工子弟学校等弱势学校，教育不平等问题已然较为突出。而且城乡接合部学校存在着学生数量多、专任教师数量不足、生均经费和生均教育资源少的问题。这些问题在原有制度背景下存在着加重的状况。同时，城乡接合部学校获取经费的能力又远不如主城区学校，因此造成了城乡接合部学校教育经费保障水平较低的问题，出现了城乡接合部学校生均经费既比城区学校低又比农村学校低的现象，成为教育经费的“洼地”，教育公平受到了一定程度的影响。对此，国家实施了城乡义务教育经费保障机制政策，将城市地区也纳入“新机制”的政策覆盖范围。然而，原有政策的实施时间较长，城乡接合部等城市弱势地区缺乏制度保证，导致历史欠账较多，存在一定的累积劣势，而当前我国的教育财政政策仍没有额外关注到这一地区。李克强总理曾指出，教育财政投入巨大，但在使用上还存在“撒胡椒面儿”等现象，必须在保障教育合理投入的同时，把义务教育作为投入的重中之重，优化教育支出结构，促进公平而有质量的教育发展。城乡接合部地区的学校往往处于地理边缘地带和发展受忽视环节，容易成为各项政策实施过程中的薄弱部分，成为教育经费投入待加强的地区。城乡义务教育经费保障机制并非专门针对城乡接合部地区的教育经费问题所出台的政策，而是全国范围内普遍性的教育投入政策，可能无法在短期内解决城乡接合部学校的教育经费“洼地”问题。事实上，对处于不利地位的学校和学生而言，普遍性的政策对其摆脱困境作用有限，而需要实施有针对性的补偿性政策[34,35]。
第一，城乡“新机制”应该对城市弱势地区的学校予以政策倾斜。对于城乡接合部学校由于历史欠账而造成的经费不足问题，需要予以额外的、更大力度的政策支持，给予更加充足的经费保障。因此，有必要面向该类学校制定专门政策以支持其发展，额外提供财政经费进行保障。第二，着力解决城乡接合部学校的规模过大、大班额等问题，多建学校，增配教师。本研究发现，城乡接合部学校的学生规模较大，导致其人均资源不足，生均经费较低。虽然规模经济效益使得教育经费使用效率更高，但是这往往带来学校规模过大以及大班额问题。研究和教育实践表明，在促进学生发展和提升教育效益等方面，小规模学校比大规模学校更具优势[36,37]。城乡接合部学校作为接收城市弱势群体和进城农民工子女的“主力军”，有必要保障此类学校的教育质量和教育水平。因此，需要建设更多学校，配备更多教师，以缓解该地区学校资源不足的问题。第三，相对于城市主城区学校，城乡接合部学校的筹资能力较弱。应该鼓励社会资金注入城乡接合部学校，鼓励各方面力量参与城乡接合部等教育薄弱地区的学校建设，推动教育事业的公平发展。我国从2015年末开始实施城乡“新机制”，把城市地区纳入了“新机制”的政策覆盖范围，实现了农村学生经费可转移，为城乡接合部学校的发展提供了一定的政策保障。不过，鉴于本研究发现城乡接合部学校存在较大的历史欠账问题，应当需要政策予以重点保障和倾斜，而目前相关政策尚未突出强调城乡接合部学校的问题，因此城乡义务教育经费保障机制仍有可以进一步完善的空间。
①为了便于城乡分类统计，国家统计局统一制定了城乡划分标准，并规定了对应的城乡分类代码。代码是划分城乡的重要标志和依据，每个乡级（乡、镇、街道办事处）、村级（村、社区居委会）都有对应的城乡分类代码。城乡划分采用城乡属性判断法，即先根据实际建设判断村级单位（村、社区居委会）的城乡属性，再根据村级单位所在的统计区域和城乡属性，综合判断出村级单位的城乡类别。统计上划分城乡的类别分为两类：城镇和乡村。城镇又分为城区和镇区，城区包括主城区和城乡结合区，镇区包括镇中心区、镇乡结合区和特殊区域。乡村包括乡中心区和村庄。②城乡结合区是指与城市的公共设施、居住设施等部分连接的村级地域；镇乡结合区是指与镇的公共设施、居住设施等部分连接的村级地域。从定义可以看出，二者性质类似，而同属城镇（代码100）之下，所以统一归为城乡接合部。
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